On ne peut pas bâtir une nouvelle réforme bancaire en faisant tabula rasa de tout ce qui existait auparavant. Les textes législatifs ne sont pas remplacés par de simples sous-entendus, les compétences ne passent pas d’une institution à une autre par omission, et une loi toujours en vigueur ne cesse pas de produire ses effets simplement parce qu’un texte plus récent est entré dans l’ordre juridique.

C’est précisément l’une des questions essentielles que le recours du président de la République contre l’article 3 de la loi sur la réforme du secteur bancaire a remise au premier plan.

Nul ne conteste que la crise systémique libanaise ait rendu nécessaire l’adoption de nouvelles règles pour traiter la situation des banques en difficulté. Il était donc naturel que le législateur intervienne, mette en place de nouveaux mécanismes et donne à la Haute Commission bancaire des outils plus efficaces pour traiter le cas des établissements devenus non viables. Mais la création d’un nouveau dispositif ne signifie pas que les compétences existantes disparaissent automatiquement.

Le Code de la monnaie et du crédit est toujours en vigueur et demeure un élément essentiel du cadre juridique dans lequel agit la Banque du Liban. Il régit non seulement des aspects administratifs du fonctionnement de la banque centrale, mais il définit aussi des missions qui touchent directement au fonctionnement du système monétaire et bancaire dans son ensemble. L’article 70 se trouve au cœur de ces missions, puisqu’il confie à la Banque du Liban des responsabilités liées à la sauvegarde de la monnaie libanaise, à la stabilité économique, à la solidité du système bancaire et au développement du marché monétaire et financier.

C’est là que se pose la véritable question.

Lorsqu’une nouvelle loi confère à une autre instance de larges pouvoirs pour traiter la situation des banques, il appartient au législateur de préciser clairement comment ces nouvelles compétences s’articulent avec les responsabilités déjà existantes. Il ne suffit pas d’affirmer que la Haute Commission bancaire est indépendante, tout comme il ne suffit pas de rappeler que la Banque du Liban est responsable de la stabilité du secteur.

La véritable difficulté est de déterminer ce qui se passe lorsque les deux domaines de compétence se recoupent.

Cette difficulté est antérieure au recours du président de la République. Lors des discussions de la commission des Finances et du Budget, début juillet, la Banque du Liban avait formulé des observations sur sa place dans la politique monétaire et la surveillance du système financier. Une partie essentielle des débats avait porté alors sur la nécessité d’éviter un chevauchement entre les compétences du Conseil central et les missions de l’instance chargée de la réforme et de la restructuration des banques.

Quelques jours plus tard, la commission était parvenue à une formulation faisant explicitement référence au Code de la monnaie et du crédit, avec une mention particulière de son article 70, avant que le texte ne prenne une autre tournure en séance plénière et que la loi ne soit finalement adoptée sans cette référence.

Cette évolution du texte est importante, car elle montre que le désaccord n’est pas apparu après l’adoption de la loi et qu’il ne s’agit pas d’un argument trouvé a posteriori pour justifier le recours. La question était déjà posée au moment même de l’élaboration du texte.

Créer une instance chargée de traiter la situation des banques perd une partie de son sens si chacune de ses décisions peut être contestée par une autre institution au seul motif qu’elle invoque une notion aussi large que la stabilité du système bancaire. Mais l’existence de ce risque ne signifie pas pour autant que la meilleure solution consiste à supprimer toute référence au texte qui régit la banque centrale.

La solution législative la plus cohérente consiste plutôt à tracer une ligne de partage claire. Chaque institution doit savoir précisément dans quel périmètre elle peut agir, et les situations de chevauchement doivent être définies à l’avance, plutôt que laissées à l’interprétation de chaque partie au moment où survient la crise.

Cette question dépasse largement le débat théorique entre partisans et adversaires de l’article 70.

Imaginons que la Haute Commission bancaire décide, après avoir examiné la situation d’une grande banque, de prendre une série de mesures urgentes concernant sa gestion, ses actifs ou sa recapitalisation. Dans le même temps, le Conseil central de la Banque du Liban pourrait considérer qu’une partie de ces mesures est susceptible d’avoir des conséquences sur la solidité de l’ensemble du secteur.

Si la loi n’a pas clairement défini les limites de chaque compétence, le différend ne restera pas nécessairement cantonné aux deux institutions. L’ambiguïté législative pourrait alors se transformer en coût économique direct.

Une banque en difficulté ne cesse pas de perdre de la valeur pendant que les contentieux se poursuivent. Un déposant ne récupère pas son argent parce que les institutions se disputent leurs compétences. Et les marchés ne retrouvent pas confiance lorsque plusieurs autorités se disputent le pouvoir de décision.

C’est pourquoi la question du Code de la monnaie et du crédit ne peut être réduite à une bataille destinée à défendre les prérogatives du gouverneur de la Banque du Liban. De la même manière, toute demande d’indépendance accrue de la Haute Commission bancaire ne saurait être présentée comme une offensive visant la banque centrale.

Les personnes changent, mais la répartition des pouvoirs entre les institutions doit demeurer clairement établie, quels que soient le gouverneur, les membres de la Haute Commission bancaire ou le gouvernement au pouvoir. Si l’objectif est de revoir les compétences de la Banque du Liban, la Chambre des députés est parfaitement habilitée à le faire. Elle peut modifier le Code de la monnaie et du crédit, redistribuer certaines compétences ou redéfinir la portée de l’article 70. Mais une telle évolution doit être claire et délibérée, et non résulter d’un vide législatif ou de la suppression d’une disposition sans que les rapports entre les différents textes soient clairement tranchés.

C’est tout l’intérêt du contrôle dont la loi fait aujourd’hui l’objet. Le Conseil constitutionnel n’a pas vocation à concevoir, à la place du Parlement, un nouveau modèle de supervision bancaire, pas plus qu’il ne lui appartient de dresser lui-même une cartographie détaillée des compétences. Mais le fait que la loi soit soumise à son examen permet de vérifier si la formulation finalement retenue par le législateur est conforme aux règles constitutionnelles et garantit le fonctionnement régulier des institutions.

Une réforme ne consiste pas toujours à ajouter de nouvelles compétences. Elle commence parfois par éliminer les contradictions entre celles qui existent déjà. Si le Liban veut reconstruire un secteur bancaire capable de regagner la confiance des déposants, des investisseurs et de la communauté financière, la condition sine qua none serait que les règles du jeu soient claires à l’avance.

Le déposant doit savoir qui protège ses droits. La banque doit savoir quelle autorité prend les décisions qui la concernent. L’investisseur doit savoir quelle institution détient le pouvoir de décision à chaque étape.

Si la restructuration commence et que l’on cherche a posteriori à répondre à la question «qui a le pouvoir de décider?», cela signifie que la crise juridique viendra s’ajouter à la crise financière, au lieu que la loi contribue à y mettre fin.

Le Code de la monnaie et du crédit ne peut donc pas être considéré comme caduc du seul fait de l’adoption de la loi sur la réforme bancaire. Soit il demeure clairement intégré au nouveau dispositif, soit le législateur le modifie de manière explicite. La zone grise entre ces deux options est précisément ce qu’un secteur bancaire qui tente de sortir de l’une des crises les plus profondes de son histoire ne peut se permettre.