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3. Que dit réellement la Constitution du Liban et que ne dit-elle pas ?

Au Liban, la Constitution est invoquée en permanence. Si elle sert d’argument politique, de référence morale et parfois d’arme institutionnelle, ses dispositions ne sont pas toujours connues du grand public. Un siècle après son adoption, le texte fondamental continue pourtant d’encadrer la vie politique et de fixer, au moins en théorie, les règles du jeu entre les institutions. Entre ce qu’elle prévoit et ce que la pratique autorise, l’écart s’est toutefois creusé.

Derrière les querelles d’interprétation et les blocages à répétition, que dit réellement la Constitution libanaise ? Et surtout, que ne dit-elle pas ?

Un texte né sous mandat, mais fondateur de l’État libanais

Promulguée le 23 mai 1926 sous mandat français, la Constitution libanaise n’est pas née dans un cadre pleinement souverain. Peut-on, dès lors, parler d’un acte fondateur national ? Pour l’ancien ministre, Rachid Derbas, interrogé par Ici Beyrouth, la réponse mérite nuance.

Le texte est certes proclamé par le haut-commissaire français, mais il vient organiser juridiquement une entité nouvelle, celle du Grand Liban, proclamé en 1920 après un compromis entre le patriarche Élias Hoayek, plusieurs figures politiques libanaises et les autorités françaises, d’abord Georges Clemenceau, puis François Georges-Picot et enfin le général Henri Gouraud.

« Le Liban de 1926 est une réalité nouvelle », explique Rachid Derbas. « On est passé de la moutassarifiya du Mont-Liban à un Grand Liban doté d’une nouvelle géographie et d’une nouvelle démographie, intégrant les quatre cazas auparavant rattachés à la Syrie. Il fallait donc un système juridique et institutionnel pour organiser l’alternance du pouvoir, les autorités et les institutions », souligne-t-il.

La séparation des pouvoirs… en théorie

Sur le papier, la Constitution repose sur le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif appartient à la Chambre des députés. Le pouvoir exécutif relève du Conseil des ministres et du président de la République, qui incarne l’unité de l’État. Le pouvoir judiciaire est censé être indépendant.

Le président de la République demeure le chef de l’État. Il promulgue les lois, signe les décrets, accrédite les ambassadeurs et représente le pays à l’étranger. Il désigne également le Premier ministre après des consultations parlementaires.

Aujourd’hui, la portée réelle de cette fonction a profondément changé.

Avant l’accord de Taëf en 1989, le président disposait d’une autorité exécutive considérable. Il nommait les ministres, choisissait parmi eux le président du Conseil et n’était pas juridiquement tenu par le résultat des consultations parlementaires. « Le président écoutait les députés, puis décidait qui il voulait nommer », rappelle Rachid Derbas. « Son rôle était créateur, non déclaratif », précise-t-il.

Or, depuis les amendements de Taëf, ses pouvoirs ont été encadrés. L’essentiel de l’autorité exécutive appartient désormais au Conseil des ministres, qui exerce collectivement le pouvoir. Le président ne peut plus gouverner seul ni imposer ses décisions sans l’accord du gouvernement.

Le Premier ministre occupe, lui, une position centrale dans le fonctionnement de l’exécutif. Il dirige l’action du gouvernement, supervise le travail des ministres et veille à l’application des décisions prises en Conseil des ministres. Pourtant, la Constitution ne définit pas de manière détaillée la relation hiérarchique entre le président et le chef du gouvernement. Cette imprécision ouvre la voie à des interprétations divergentes, souvent à l’origine de blocages lors de la formation des cabinets ou de crises politiques prolongées.

La Chambre des députés détient le pouvoir législatif et contrôle l’action du gouvernement. Elle vote les lois, adopte le budget et peut retirer sa confiance au cabinet. Elle élit également le président de la République. En théorie, son rôle est central dans l’équilibre institutionnel. En pratique, son fonctionnement dépend largement des rapports de force politiques et des équilibres confessionnels. Les sessions parlementaires peuvent être suspendues, les délais législatifs contournés et les priorités redéfinies en fonction des compromis politiques.

Les silences du texte et les abus de l’interprétation

Le problème libanais ne réside pas toujours dans la Constitution elle-même, mais dans ses silences.

La question des vacances présidentielles illustre particulièrement l’écart entre le texte et la réalité. La Constitution prévoit qu’en cas de vacance à la présidence, les pouvoirs du chef de l’État sont exercés collectivement par le Conseil des ministres. Elle impose également au Parlement de se réunir immédiatement pour élire un nouveau président. Elle ne fixe toutefois aucun délai contraignant pour cette élection. Cette absence de calendrier strict a permis, à plusieurs reprises, de prolonger les périodes de vacance pendant des mois, voire des années, sans que cela constitue formellement une violation du texte.

Même flou concernant la désignation du Premier ministre, dans le sens où aucun délai n’est imposé au président pour lancer les consultations parlementaires. Aucun délai non plus n’encadre la formation du gouvernement.

Faut-il inscrire des échéances précises dans le texte? Rachid Derbas se montre prudent. Selon lui, imposer des délais rigides pourrait transformer la Constitution en piège institutionnel. Si un chef de gouvernement désigné ne parvient pas à former son cabinet dans le temps imparti, le délai pourrait être instrumentalisé pour l’écarter politiquement. «Ces questions relèvent davantage de la bonne foi et de la coopération entre institutions que de délais mécaniques», estime-t-il.

L’ancien ministre cite à cet égard le grand théoricien français, Léon Duguit : « Le droit constitutionnel n’est sanctionné que par la bonne foi de ceux qui l’appliquent ». Autrement dit, une Constitution, aussi bien écrite soit-elle, ne peut fonctionner sans volonté politique.

Cette souplesse, pensée à l’origine pour favoriser le consensus, s’est transformée avec le temps en outil de blocage. Les institutions peuvent cesser de fonctionner tout en restant juridiquement dans le cadre du texte.

La Constitution prévoit pourtant explicitement des dispositions qui n’ont jamais été appliquées.

Elle affirme l’égalité des citoyens devant la loi, prévoit l’abolition progressive du confessionnalisme politique et consacre le principe d’un État souverain exerçant son autorité sur l’ensemble du territoire. Ces principes restent cependant largement théoriques. Le partage confessionnel des fonctions publiques demeure la règle et la souveraineté de l’État est quasi-inexistante.

Pour Rachid Derbas, il est néanmoins prématuré de conclure à l’échec du texte tant qu’il n’a pas été pleinement appliqué. « On découvre les failles d’une Constitution en l’appliquant, pas en s’abstenant de l’appliquer », signale-t-il.

Aujourd’hui, le problème, au fond, n’est peut-être pas tant ce que dit la Constitution que ce que les responsables politiques choisissent d’en faire. Entre l’esprit du texte de 1926, l’indépendance de 1943 et les rééquilibrages de Taëf, le pays dispose toujours d’un cadre constitutionnel capable, en théorie, de faire fonctionner un État. Encore faut-il, comme le rappelle Derbas, que ceux qui l’appliquent le fassent « de bonne foi ».