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3. Changement institutionnel en Iran: que permet la Constitution?

L’Iran traverse une nouvelle vague de tensions sociales et politiques. Dans les rues, les slogans résonnent et les manifestations s’intensifient. Mais, derrière le tumulte, une question reste cruciale: la Constitution iranienne permet-elle vraiment un changement institutionnel?

L’erreur la plus fréquente consiste à lire la Constitution iranienne comme un texte comparable à ceux des États républicains classiques. «Il s’agit d’un système hybride, mais asymétrique», explique Pegah Banihashemi, constitutionaliste et chercheuse à l’Université de Chicago, interrogée par Ici Beyrouth.

Les institutions élues coexistent avec des organes non élus qui détiennent l’autorité finale. Cette architecture, inscrite dans la Constitution de 1979 et renforcée lors de la révision de 1989, place le principe de Velayat el-Faqih (*) au cœur de l’ordre politique.

«Le texte reconnaît une forme de souveraineté populaire, mais il la subordonne à une souveraineté religieuse supérieure», souligne la juriste. Dans les faits, lorsque ces deux légitimités entrent en collision, «la Constitution prévoit explicitement que la seconde l’emporte sur la première».

Le Guide suprême, pivot du système

Pour Pegah Banihashemi, le Guide suprême est bien plus qu’un arbitre symbolique. «Constitutionnellement, il concentre les fonctions exécutives, sécuritaires et judiciaires sans être politiquement responsable devant une instance indépendante», observe-t-elle. Le Guide contrôle les forces armées, les services de renseignement, les médias d’État et les principales nominations judiciaires, ce qui en fait «le principal acteur de blocage de toute réforme structurelle».

La Constitution, à travers l’article 110, lui confère le pouvoir de nommer le chef du pouvoir judiciaire. Dans les faits, cette prérogative se traduit par une domination effective du pouvoir judiciaire. Le mécanisme constitutionnel qui la rend possible n’est pas anodin: il structure une influence systémique plutôt qu’une intervention directe.

Cette centralité explique pourquoi les crises politiques se traduisent rarement par des changements institutionnels. Tant que le centre de gravité du pouvoir reste intact, les institutions élues ne peuvent qu’ajuster les marges», insiste Mme Banihashemi.

Des institutions élues sous tutelle

Le président et le Parlement, bien qu’élus au suffrage universel, évoluent dans un périmètre strictement balisé. «Le président iranien n’est pas un chef de l’exécutif au sens plein», rappelle la chercheuse. «Il gère, mais il ne gouverne pas lorsque les enjeux touchent à la sécurité, à la politique étrangère ou à l’idéologie du régime.»

Quant au Parlement (Majlis), son rôle législatif est doublement contraint: en amont par la sélection des candidats et en aval par le contrôle du Conseil des gardiens, souligne Mme Banihashemi. «Le Majlis peut légiférer, mais uniquement à l’intérieur d’un cadre idéologique prédéfini. La Constitution empêche qu’il devienne un espace de contestation institutionnelle.»

Le Conseil des gardiens, clef de voûte du verrouillage

Pegah Banihashemi insiste particulièrement sur le rôle du Conseil des gardiens, qu’elle décrit comme «l’institution la plus stratégique du système après le Guide». Chargé de valider les lois et de superviser les élections, il constitue selon elle «un mécanisme de prévention constitutionnelle du changement.»

«Même lorsque la société évolue, le Conseil des gardiens empêche cette évolution de se traduire juridiquement», explique-t-elle. Ce filtrage constant, ajoute-t-elle, transforme les élections en «processus de rotation contrôlée plutôt qu’en compétition politique réelle.»

L’illusion des mécanismes de réforme

La Constitution iranienne prévoit théoriquement des mécanismes de révision, y compris le recours au référendum. Mais, selon Pegah Baniheshemi, ces dispositifs sont trompeurs. «Le référendum n’est pas un droit populaire, mais un outil aux mains de l’élite», explique-t-elle. Son déclenchement dépend d’institutions qui ont tout intérêt à préserver l’ordre existant.

Dans la pratique, ces mécanismes sont verrouillés. Toute réforme touchant au cœur du pouvoir – le rôle du Guide suprême, le Velayat el-Faqih, ou l’architecture sécuritaire – dépend d’institutions qui tirent précisément leur légitimité et leur autorité de ce même ordre constitutionnel.

De même, l’Assemblée des experts, censée contrôler le Guide suprême, est selon la constitutionaliste «structurellement incapable de jouer ce rôle». Si cette instance dispose formellement du pouvoir de superviser le Guide suprême, et le cas échéant de le démettre, sa docilisation politique procède des mêmes mécanismes de filtrage des candidatures qui affectent l’ensemble des institutions élues.

Ce contrôle en amont limite de facto l’exercice indépendant des prérogatives que la loi lui reconnaît. «L’Assemblée est juridiquement puissante, mais politiquement domestiquée», résume-t-elle.

Les protestations face au mur constitutionnel

La crise que traverse aujourd’hui l’Iran accentue ces contradictions. L’effondrement économique, les sanctions, la perte de confiance dans les institutions et la répression des mouvements sociaux ont fragilisé le contrat politique implicite sur lequel reposait le régime.

Cependant, comme le souligne Mme Banihashemi, les protestations, aussi massives soient-elles, ne suffisent généralement pas à produire un changement constitutionnel. Les constitutions ne se transforment pas sous la seule pression de la rue. Elles évoluent lorsque les rapports de force internes changent, notamment en cas de fracture au sein des élites ou lors de moments critiques comme une succession au sommet de l’État.

Dans le cas iranien, les voies légales de transformation restent donc, en temps normal, largement inopérantes. Le système est conçu pour absorber la contestation, la fragmenter ou la criminaliser, plutôt que pour la traduire en réforme institutionnelle.

Un changement légal est-il envisageable?

À la question d’un changement de régime «légal», Pegah Banihashemi est catégorique: «Le droit constitutionnel iranien ne prévoit pas la possibilité d’un transfert de souveraineté hors du cadre de la République islamique.» Toute transformation profonde supposerait donc «une reconfiguration préalable du rapport de forces», notamment lors d’une succession du Guide ou d’une fracture au sein des élites sécuritaires.

Dans ce scénario, précise-t-elle, «le droit n’ouvrirait pas la voie au changement, mais viendrait après coup pour l’habiller de légalité».

Elle rappelle que toute révision de la Constitution, prévue dans l’article 177, ne peut être initiée que par le Guide suprême. De surcroît, certains principes fondamentaux – au premier rang desquels le caractère islamique du régime et le principe de Velayet el-Faqih – sont déclarés irrévisables. Cette architecture verrouille les voies légales de transformation en profondeur et souligne combien les marges de changement institutionnel sont, dès l’origine, étroitement circonscrites.

Cela ne signifie pas que le changement est impossible, mais qu’il peut difficilement être le produit d’un processus légal ordinaire. Historiquement, les transitions majeures se produisent lorsque des évolutions politiques de fait – scissions internes, recomposition des alliances, perte de loyauté des forces coercitives – précèdent la reconfiguration juridique.

Pour Pegah Baniheshemi, la Constitution iranienne est moins un contrat politique qu’un dispositif de conservation du pouvoir. «Elle permet au système de survivre à la contestation, mais pas de se réinventer», conclut-elle.

Dans l’Iran actuel, le changement institutionnel ne peut donc émerger que d’un bouleversement politique majeur, auquel le droit constitutionnel servirait non pas de moteur, mais de justification a posteriori.

En Iran, la Constitution fonctionne moins comme un cadre neutre de régulation que comme une cartographie du pouvoir, selon Pegah Banihashemi. Elle autorise des ajustements limités, mais verrouille toute redistribution profonde de la souveraineté.

Dans le contexte actuel, un changement de régime «légal» apparaît donc hautement improbable. En revanche, une évolution politique majeure pourrait émerger dans des circonstances exceptionnelles – succession, crise de légitimité aiguë ou fracture des élites – et être ensuite institutionnalisée par le droit.

Autrement dit, en Iran, le changement ne viendrait pas du droit vers le pouvoir, mais du pouvoir vers le droit.