L’une des principales lectures réductrices du débat autour de l’article 3 de la loi sur la réforme du secteur bancaire a été de ramener toute la question aux prérogatives de l’actuel gouverneur de la Banque du Liban, comme si le différend portait sur l’élargissement ou la limitation de l’influence d’une personne.
Cette lecture passe à côté de l’essentiel. Les lois qui régissent le fonctionnement de la banque centrale ne sont pas conçues pour un gouverneur en particulier et leur portée juridique ne saurait varier en fonction du regard politique porté sur celui qui occupe le poste. Les gouverneurs se succèdent, comme leurs vice-gouverneurs, les gouvernements et les ministres. L’institution, elle, demeure, de même que les règles qui définissent son rôle dans le système financier de l’État, jusqu’à ce que le législateur décide clairement de les modifier.
C’est à travers ce prisme qu’il faut lire l’article 70 du Code de la monnaie et du crédit. Cette disposition n’accorde pas un privilège personnel au gouverneur. Elle définit une partie essentielle de la mission confiée par le législateur à la Banque du Liban, notamment la sauvegarde de la monnaie, la contribution à la stabilité économique, la préservation de la solidité du système bancaire et le développement des marchés monétaire et financier. Il s’agit donc de compétences qui concernent le secteur dans son ensemble, et non la gestion d’une seule banque.
Parallèlement, la loi sur la réforme du secteur bancaire met en place un mécanisme plus spécialisé pour traiter la situation des établissements en difficulté, notamment en évaluant leur viabilité et en prenant à leur égard les mesures appropriées.
C’est là que la question apparaît dans toute sa complexité, au-delà du débat politique. Il ne s’agit pas de choisir entre un «gouverneur fort» et une «commission indépendante». La véritable question est de savoir comment articuler les responsabilités d’une institution chargée, de manière générale, de la stabilité du système financier avec celles d’une autre à laquelle sont conférées des compétences directes pour traiter des situations bancaires particulières.
La distinction est cruciale. Les décisions prises par la Haute Commission bancaire ne peuvent être considérées comme exogènes au système bancaire dans lequel elles interviennent, lequel est doté d’une banque centrale dont les compétences sont déjà définies par une loi en vigueur. C’est pourquoi la répartition des compétences était déjà au cœur des discussions législatives qui ont précédé l’adoption des amendements.
Le débat ne portait donc pas seulement sur l’élargissement ou la réduction des pouvoirs de la Banque du Liban, mais sur la nécessité d’éviter que deux champs de compétence se chevauchent au point que chacun puisse revendiquer le pouvoir de décision sur une même question.
À titre d’exemple, la Haute Commission bancaire pourrait décider de prendre une mesure radicale à l’encontre d’une grande banque après avoir constaté que sa situation financière n’est plus viable. Elle pourrait considérer cette mesure comme la meilleure solution pour protéger les créanciers et les déposants et limiter les pertes. Mais que se passerait-il si le Conseil central estimait que les modalités de sa mise en œuvre de cette mesure risquent d’affecter la confiance dans l’ensemble du secteur, la liquidité ou la stabilité financière?
La loi doit déterminer à l’avance où s’arrête la compétence de la Haute Commission bancaire et où commence celle de la banque centrale, et prévoir, le cas échéant, un mécanisme permettant de régler les situations de chevauchement. Attendre qu’un conflit survienne pour chercher ensuite une réponse devant les tribunaux serait le scénario le moins souhaitable pour un processus qui doit précisément reposer sur la rapidité et la capacité à trancher.
Si l’on considère que l’article 70 est devenu trop large au regard du nouveau système financier, le Parlement peut le revoir. Si l’objectif est de transférer à une autre instance une partie des responsabilités historiquement confiées à la Banque du Liban, le législateur peut également procéder à cette redistribution.
Mais une redistribution des pouvoirs entre les institutions exige un texte clair, qui précise ce qui est transféré et ce qui demeure. Elle ne peut consister à laisser les rapports entre deux lois à l’interprétation des acteurs une fois le conflit survenu. La clarté législative n’est pas, en l’occurrence, une exigence théorique: elle a des conséquences très concrètes pour tous les acteurs du secteur.
Le déposant doit savoir quelle autorité est habilitée à prendre une décision définitive et exécutoire concernant la banque à laquelle il confie son argent. L’investisseur doit connaître quelle autorité de supervision encadre le marché.
La banque elle-même doit savoir quelle institution est légalement habilitée à prendre des mesures à son encontre et devant quelle autorité elle peut les contester. À l’inverse, des interprétations divergentes d’une même compétence ouvre la voie aux recours, aux demandes de suspension de l’exécution et aux contentieux, qui peuvent durer des mois, voire des années.
C’est tout l’enjeu de l’examen juridique et constitutionnel de cette question. Quelle qu’en soit l’issue, mieux vaut trancher aujourd’hui que laisser le problème surgir demain, une fois la loi appliquée à une banque, à des droits et à des fonds bien réels.
