La reconnaissance par le Fonds monétaire international (FMI) du caractère systémique de la crise a levé une forme de paralysie qui freinait l’action du gouvernement et du Parlement en matière de réformes législatives depuis le déclenchement de la guerre de soutien à l’Iran en mars 2026, les autorités s’étant depuis concentrées sur la gestion de la crise des déplacés.
Dans ce contexte, le gouvernement a transmis de nouveaux amendements au projet de loi sur la restructuration du secteur bancaire, conduisant la commission des Finances et du Budget à programmer une séance d’examen ce jeudi, suivie, comme prévu, d’autres réunions consacrées au projet de loi sur le déficit financier (Gap Law).
Dès lors, que change l’approche de ces deux textes si l’État reconnaît officiellement le caractère systémique de la crise au Liban?
La qualification de la crise qui a éclaté au Liban en 2019 comme crise systémique (Systemic Crisis) est particulièrement importante. Elle implique l’effondrement simultané du secteur financier, du secteur bancaire et des finances publiques de l’État, et transforme en profondeur l’approche des solutions.
Dès le début de la crise, la Banque du Liban (BDL) et les banques en avaient reconnu la dimension systémique, tandis que l’État a longtemps évité d’en assumer les implications, s’appuyant sur le Fonds monétaire international (FMI), dont les programmes visent généralement à encadrer les engagements des États et à faciliter l’accès à des financements extérieurs, estimés dans le cas du Liban à environ 4 milliards de dollars, ainsi qu’aux appuis des bailleurs internationaux.
Mais la donne évolue avec la reconnaissance récente de ce caractère systémique. L’État est désormais appelé à revoir sa position et à assumer une part de responsabilité dans la gestion des pertes, six ans après le début de la crise.
Pour l’expert économique Nassib Ghobril, dans une déclaration à Nidaa el-Watan, cette prise en charge aurait dû intervenir dès le début de la crise. Selon lui, une participation précoce de l’État aux pertes aurait permis de limiter l’ampleur des dégâts, d’éviter leur répercussion directe sur les déposants et d’accélérer le processus de réformes.
Le gouverneur de la BDL a également souligné que la crise ne trouve pas son origine dans le secteur privé, mais qu’elle a été progressivement façonnée par l’État au fil des décennies, afin de financer de manière chronique et structurelle le déficit des finances publiques, à travers un mécanisme marqué par une forte indifférence au risque.
L’État a ainsi emprunté auprès de la BDL en livres libanaises et en dollars à des taux d’intérêt élevés, avec l’obligation d’en assurer aujourd’hui le remboursement. La dynamique s’est ensuite autoalimentée, la BDL ayant commencé à proposer aux banques des rendements élevés pour attirer les dépôts. Ce mécanisme conduit, selon la BDL, à considérer l’État comme le principal responsable de la crise.
Reste alors la question de savoir ce que changerait une reconnaissance par l’État du caractère systémique de la crise, et si cette notion doit nécessairement être intégrée dans la loi sur l’organisation financière et la restitution des dépôts des épargnants.
Pour M. Ghobril, il n’est pas nécessaire d’inscrire le terme «systémique» dans le texte de loi. Selon lui, il suffit que l’État reconnaisse cette réalité pour que l’approche change, dans la mesure où la crise découle d’une gestion défaillante du secteur public, d’un gaspillage des ressources publiques et d’un recours chronique à l’endettement. L’État devrait ainsi assumer ses responsabilités et contribuer à la prise en charge des pertes.
Mécanisme de transfert paralysé
L’économiste de l’Université libanaise, Jassem Ajaka, propose une lecture différente des évolutions attendues. Il explique que, dans une crise systémique, le mécanisme de transfert financier est paralysé. Selon lui, la faillite ne se limite pas à quelques institutions isolées, mais touche un seul et même système au Liban, formé par la Banque du Liban (BDL), les banques commerciales et l’État, étroitement imbriqués dans un enchevêtrement qui a fragilisé l’ensemble des finances publiques.
Diagnostic économique et législatif
Selon M. Ajaka, la reconnaissance du caractère systémique de la crise au Liban change le diagnostic économique et législatif. Sur le plan économique, elle rend impossible la poursuite de la circulaire n°154 de la BDL, que le FMI demande aux banques d’appliquer et qui impose une augmentation de leur capital.
Trois réalités majeures doivent alors être prises en compte:
1- Nœud souverain et bancaire: l’État a emprunté auprès de la Banque centrale, laquelle a mobilisé les dépôts des banques commerciales en devises étrangères, appartenant in fine aux déposants. Avec le défaut de paiement de l’État sur les eurobonds le 7 mars 2020, l’ensemble du système financier s’est effondré.
2- Ampleur des engagements: selon la définition du FMI, une crise bancaire systémique implique des pertes ou un déficit de capital dépassant généralement 20% des actifs du système. Au Liban, l’exposition atteint environ 70 milliards de dollars, un montant supérieur au produit intérieur brut, ce qui reflète l’ampleur exceptionnelle de la crise.
3- Problème structurel: sans réforme globale inscrite dans un plan clair, la résolution de la crise demeure impossible. L’ampleur des pertes rend toute approche fragmentée inefficace; l’assainissement doit être global, structuré et encadré par un cadre législatif afin de permettre un redressement durable de l’économie.
Sur le plan juridique
Au-delà de l’aspect économique, la reconnaissance du caractère systémique de la crise entraîne également des implications juridiques majeures. Selon M. Ajaka, les deux projets de loi relatifs à la restructuration du secteur bancaire et à la «Gap Law» ne sont plus applicables en l’état. Il estime que les textes de réforme, notamment ceux liés à la restructuration et à l’équilibre financier, doivent former un ensemble cohérent, pouvant être décliné en plusieurs lois mais devant être étroitement liés et soumis au vote simultanément, en raison de leur forte interdépendance. Le législateur serait ainsi amené à revoir en profondeur les dispositions du projet de loi sur la restructuration bancaire.
Dans cette perspective, les lois déjà adoptées par le Parlement en matière de restructuration bancaire, et désormais de déficit financier, se trouvent remises en question.
Par ailleurs, la reconnaissance du caractère systémique de la crise ouvre un nouveau champ de débat autour de la répartition des pertes et des acteurs appelés à les supporter. Au regard de l’ampleur des déséquilibres, ces discussions s’annoncent particulièrement complexes. Cette évolution remet aussi à l’ordre du jour le projet de loi sur le contrôle des capitaux («capital control»), ainsi que la réforme de la loi sur la monnaie et le crédit. Cette dernière devrait notamment être amendée sur des points clés, dont l’article 91, qui impose à la Banque centrale de prêter à l’État, et l’article 113, qui fait porter à l’État la responsabilité des pertes de la Banque centrale. Ces modifications relèveront du Parlement, estime M. Ajaka.
On peut en conclure que la reconnaissance par le FMI du caractère systémique de la crise implique une révision de l’approche suivie par l’État, lequel serait appelé à assumer sa responsabilité et à participer à la prise en charge des pertes. À ce stade, toutefois, le désaccord demeure sur la qualification même de la crise, malgré les critiques adressées à la thèse d’une origine purement technique, liée notamment à la hausse des taux d’intérêt, au coût de la défense du taux de change, aux opérations entre la BDL et les banques commerciales ou encore aux marges réalisées par le secteur bancaire. Ces facteurs ont bien existé, souligne M. Ghobril, mais ils ne constituent pas la cause fondamentale de la crise.
Selon lui, les racines du choc sont à chercher dans des décennies de mauvaise gouvernance publique, de gestion défaillante du secteur public et des entreprises publiques à caractère commercial. Entre 2006 et 2018, les dépenses publiques ont ainsi augmenté de 160%, sans qu’aucun budget général ne soit adopté de manière régulière. À cela s’ajoute l’intégration de 31.000 agents dans la fonction publique entre 2014 et 2018, souvent sans définition claire de leurs fonctions.
S’y ajoutent deux années de vacance présidentielle ainsi que de longs délais de formation des gouvernements, 11 mois pour celui de M. Tamam Salam puis 11 mois supplémentaires pour celui de M. Najib Mikati en septembre 2021, après le retrait de M. Saad Hariri en juillet 2021 sous la présidence de M. Michel Aoun. Sont également à relever 45 milliards de dollars de pertes dans le secteur de l’électricité, l’absence de lutte contre l’économie informelle ainsi que l’implication du Liban dans des conflits régionaux et la détérioration de ses relations avec plusieurs pays arabes.
Pour M. Ghobril, ces blocages structurels et ces pratiques de mauvaise gouvernance ont progressivement érodé la confiance, transformant une crise de confiance en crise de liquidité généralisée, touchant l’ensemble du système, y compris le secteur bancaire.
Programme du FMI
Un accord avec le FMI, que le gouvernement présente à plusieurs reprises comme essentiel pour restaurer la confiance internationale, est jugé déterminant pour rétablir la crédibilité du Liban. Toutefois, ce programme ne peut se faire au détriment de la BDL, des banques et des déposants, ni exonérer l’État de ses responsabilités.
La répartition des pertes doit ainsi concerner les trois parties, à savoir l’État, la BDL et les banques, chacune en fonction de ses capacités financières et non selon une logique strictement comptable. M. Ghobril estime surtout que l’État ne doit pas se retrancher derrière les critères et conditions du FMI pour échapper à ses responsabilités, au cœur de la crise depuis le début.
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